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　　云南個舊作為“世界錫都”，因金屬錫聞名于世，隨著錫礦等有色金屬礦產(chǎn)資源的逐步枯竭，個舊市在2008年被列入國家首批12個資源枯竭型城市，面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、市場機制欠缺、生態(tài)環(huán)保治理投入壓力大等系列發(fā)展難題。在此背景下，本文以云南省個舊市為例，通過梳理目前個舊市生態(tài)環(huán)境保護治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能升級的需求，基于EOD模式的創(chuàng)新機制與實施要求，研究有色金屬礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合推進思路與實施路徑。

　　個舊市地處云貴高原南部，為云南省紅河州下轄市，全市國土面積1587km2，常住人口41.93萬人。個舊市地理位置如圖1所示。

　　個舊素有“錫都”之稱，錫礦保有儲量超90萬t，占中國錫儲量的1/3，2021年個舊市十種有色金屬產(chǎn)量為70.97萬t。作為全國有色冶金基地，長期持續(xù)的礦產(chǎn)開采，使得個舊礦集區(qū)2004年被國務院列為首批首批嚴重危機礦山之一，也給區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重危害。一是責任主體滅失的歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫與礦山較多，導致區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境切割破碎，同時存在土壤重金屬污染與土地利用效率低下等問題。根據(jù)冉繼偉等研究成果，個舊市大屯片區(qū)54個檢測點位的內(nèi)梅羅土壤重金屬綜合污染指數(shù)均大于3，屬于重污染，其中***、鎘、鉛復合型污染較為嚴重，土壤鎘的生態(tài)危害蕞強，***、鉛的生態(tài)危害次之，鋅表現(xiàn)為輕微的生態(tài)危害。另一方面流域內(nèi)生活污水集中收集處理率低，污染源控制體系不健全，導致重點河湖水質(zhì)較差，水生態(tài)環(huán)境亟待改善。2019～2021年，個舊市主要河湖水體大屯海、金湖、乍甸河和沙甸河均存在水質(zhì)指標為劣V類，主要超標指標為化學需氧量、總氮、總磷和***。

　　2016年以來，個舊市引導364家民營小選廠自主轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型與兼并重組，遷入北部選礦試驗示范工業(yè)園區(qū);將51個金屬礦山采礦權(quán)整合至8個，以此強化有色金屬礦區(qū)的資源高效集約利用和污染物集中治理，倒逼產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。根據(jù)個舊市工礦企業(yè)拆除選廠和加工廠選礦設備遺留場地、尾礦庫、歷史遺留工礦山等野外調(diào)查、復核工作成果，個舊市目前仍有9330畝歷史遺留廢棄工礦場地、24座尾礦庫、261hm2歷史遺留礦山需開展生態(tài)修復與環(huán)境治理。

　　本文研究區(qū)域個舊市的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《個舊市2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，歷史遺留廢棄工礦場地與礦山調(diào)查數(shù)據(jù)來源于個舊市第三次全國國土調(diào)查和《2018年度個舊市礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查》，河湖水環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)來源于紅河州生態(tài)環(huán)境局個舊分局水質(zhì)監(jiān)測歷史數(shù)據(jù)。

　　2 有色金屬礦區(qū)EOD模式實現(xiàn)路徑

　　EOD模式與其他傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理項目實施模式的主要區(qū)別在于其核心特征:肥瘦搭配，一體開發(fā)，自求平衡。“肥瘦搭配”是將現(xiàn)金流不足的公益性生態(tài)環(huán)境治理項目和與之關(guān)聯(lián)的盈利性產(chǎn)業(yè)建設與片區(qū)開發(fā)等項目有效融合;“一體開發(fā)”是在生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃設計中，識別關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)與片區(qū)，將生態(tài)+產(chǎn)業(yè)/片區(qū)統(tǒng)籌推進、一體化實施，由公益性轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩虡I(yè)開發(fā)價值的經(jīng)營性項目，以生態(tài)環(huán)境價值提升產(chǎn)業(yè)品質(zhì)，形成增值溢價，將生態(tài)環(huán)境治理作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)投入要素，把關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)未來溢價提前鎖定，建立開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理的收益反哺;“自求平衡”是指EOD模式實施需要合理確定項目整體邊界范圍，構(gòu)建項目成本與收益相平衡的項目包，減少政府支出壓力。

　　其核心關(guān)鍵詞有三:融合、反哺與一體化實施?！叭诤稀敝傅氖荅OD模式依托項目需包括公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)或片區(qū)綜合開發(fā)項目兩類項目，且依托項目需相互關(guān)聯(lián)、有效融合，生態(tài)環(huán)境治理部分屬公益性項目，產(chǎn)業(yè)或片區(qū)開發(fā)項目為具有較好收益的經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，兩者之間相互關(guān)聯(lián)，生態(tài)環(huán)境治理對產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目具有外部經(jīng)濟性。“反哺”則是要求項目肥瘦搭配組合開發(fā)，在項目本身層面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺，提前鎖定生態(tài)環(huán)境保護溢價，減少公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府投入，做到不需政府補助，或政府補助遠小于生態(tài)環(huán)境治理項目投資，這是其區(qū)別于傳統(tǒng)PPP項目的顯著特征?！耙惑w化方式實施”是指要將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體項目，由一個市場主體整體實施，統(tǒng)籌推進，加強EOD項目的統(tǒng)籌設計和統(tǒng)一規(guī)劃，強化生態(tài)環(huán)境導向，兩類項目統(tǒng)籌為一個整體項目實施，做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂實施。

　　區(qū)別于傳統(tǒng)流域環(huán)境治理，個舊市有色金屬礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題復雜多樣，既有歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫、廢棄礦山等國土生態(tài)安全整治，也包括土壤、地下水與地表水系的重金屬污染防治和傳統(tǒng)的水環(huán)境治理。在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識別環(huán)節(jié)，要把握個舊有色金屬礦區(qū)的礦產(chǎn)采選加工等特色產(chǎn)業(yè)建設與資源綜合利用，結(jié)合片區(qū)綜合開發(fā)建設，統(tǒng)籌推進個舊市EOD模式，增強有色金屬礦區(qū)資源環(huán)境承載能力，謀劃城市發(fā)展新動能。個舊市生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展思路如圖2所示。

　　個舊市有色金屬礦區(qū)EOD策略的實現(xiàn)，需重點關(guān)注以下3點:

　　一是強化生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)。個舊市產(chǎn)業(yè)動能升級應以綠色、循環(huán)、低碳為導向，發(fā)展關(guān)聯(lián)度高、帶動力強、綠色低碳的環(huán)保產(chǎn)業(yè);同時將生態(tài)作為一種產(chǎn)業(yè)進行適度開發(fā)，在治理生態(tài)環(huán)境的同時，著重考慮生態(tài)本身的產(chǎn)業(yè)價值，充分引入社會力量，優(yōu)化當前生態(tài)治理投入機制，用市場機制推進生態(tài)建設，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”與“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”同步推進。個舊市大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，形成以循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園為主體的產(chǎn)業(yè)集群，規(guī)劃建設循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源聚集，完善配套服務體系，以工業(yè)固廢集散－回收再生－精深加工的循環(huán)經(jīng)濟體系為建設指引，構(gòu)建低碳環(huán)保的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。針對歷史遺留廢棄工礦場地的整治與歷史遺留礦山的生態(tài)修復，是對個舊市長期以來粗放的有色金屬采選加工產(chǎn)業(yè)在生態(tài)環(huán)保歷史欠賬的彌補;整合歷史遺留礦山資源，以國家礦山公園發(fā)展理念，發(fā)展獨具特色的礦山+生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)模式;通過對廢棄場地的生態(tài)修復與再生利用，促進產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合共生。

　　二是利用市場機制加強生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展資金支持。以政府財政資金為引導，充分利用社會資本，建立個舊市生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合專項基金，對有產(chǎn)業(yè)化前景的生態(tài)項目和服務于生態(tài)的產(chǎn)業(yè)化項目進行重點支持，大力推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。探索多種融資模式促進生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建立生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的多元化投融資機制。將生態(tài)作為一種特殊的公共產(chǎn)品進行開發(fā)，積極探索資源定價、適度提價機制，用價格杠桿調(diào)節(jié)資源使用。推進生態(tài)建設項目的企業(yè)化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化運作，運用業(yè)主招投標、項目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式把生態(tài)項目推向市場，特別要注重引進民間資本“打理山水”，使生態(tài)項目市場化經(jīng)營落到實處，強化生態(tài)資源的自我造血功能。

　　三是建立多重反哺機制。通過來源豐富、類型多樣的項目收入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多重反哺模式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)建設、片區(qū)綜合開發(fā)的融合一體化發(fā)展。首先是生態(tài)環(huán)境治理的自我反哺:以廢棄工礦場地治理產(chǎn)出的錫礦渣提煉回收、歷史遺留礦山生態(tài)修復因邊坡治理所產(chǎn)出的砂石料、礦山生態(tài)公園的經(jīng)營收入、污水處理后的再生水利用措施等，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理自我反哺。其次是產(chǎn)業(yè)建設反哺生態(tài)環(huán)境:開展片區(qū)污水收集處理完善工程、礦山修復與場地治理，可進一步提升循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境與基礎(chǔ)設施建設水平，增強產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟活力，后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營和廠房出租等收入反哺片區(qū)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)－生態(tài)的反哺。蕞后是片區(qū)綜合開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境:對目前以農(nóng)用地、村莊和部分建設程度較低的未利用地為主大屯片區(qū)，按照《滇南中心城市總體規(guī)劃》開展片區(qū)綜合開發(fā)，打通濱水公共空間通道，引導大屯海文化、體育核心區(qū)等文化功能集聚，促進大屯海周邊用地轉(zhuǎn)型，通過待開發(fā)片區(qū)的河湖生態(tài)環(huán)境治理、污水收集處理與供水能力提升、公共服務設施建設，在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時，增強供水、停車等城市基礎(chǔ)服務能力，提升片區(qū)宜居水平，后續(xù)片區(qū)綜合開發(fā)增值收益通過專項基金反哺生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)片區(qū)－生態(tài)的反哺。

　　基于EOD理念，采用“授權(quán)開發(fā)+股權(quán)合作”模式，個舊市政府授權(quán)下屬平臺公司作為項目實施主體，由平臺公司引入社會投資人，與社會投資人共同成立項目公司，項目公司統(tǒng)一實施有色金屬礦區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目。以個舊市歷史遺留廢棄工礦場地、尾礦庫及歷史遺留礦山生態(tài)修復和生態(tài)治理為核心，以流域水生態(tài)環(huán)境治理及污水收集處理完善為側(cè)重點，以關(guān)聯(lián)的“產(chǎn)業(yè)+”城鄉(xiāng)供水一體化、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及礦山生態(tài)特色公園延伸運營為支撐，圍繞個舊市大屯新區(qū)進行區(qū)域綜合開發(fā)，補齊公共服務設施短板、配建基礎(chǔ)設施，以項目自身的運營收入、產(chǎn)業(yè)導入帶來的地方稅收增加值以及生態(tài)修復后新增建設用地、耕地指標交易收入和關(guān)聯(lián)區(qū)域內(nèi)土地增值收入提高項目自身造血能力，不增加政府債務、不形成隱性債務，實現(xiàn)整體投入與產(chǎn)出的平衡。個舊市有色金屬礦區(qū)EOD模式組織實施路徑如圖3所示。

　　個舊市有色金屬礦區(qū)的EOD模式實現(xiàn)路徑區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)保項目實施模式，在投融資模式與資金籌措方式有所不同，通過政企聯(lián)動、制度創(chuàng)新，依托平臺公司，引入資金實力、專業(yè)性較強的社會資本方，幫助政府解決項目資金問題，不增加政府債務負擔，實現(xiàn)項目自平衡，多方共贏。個舊市EOD模式的機制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在5個方面。

　　一是探索生態(tài)資源指標及產(chǎn)權(quán)交易。將歷史遺留廢棄工礦土地整理、礦山生態(tài)修復、林業(yè)生態(tài)修復等生態(tài)資源類項目中產(chǎn)生的礦石、土地指標和林業(yè)資源，通過土地增減掛指標交易、產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)濟林交易來實現(xiàn)廢棄土地的再利用，以此實現(xiàn)生態(tài)類項目自身收支平衡。

　　二是盤活歷史遺留廢棄工礦場地與礦山價值。將廢棄工礦土地與礦山修復和其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益打包，支持項目公司開展礦山修復整治，相應礦山生態(tài)公園建成后，以生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)運營為支撐，按比例分享公園運營收益，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

　　三是融合片區(qū)綜合開發(fā)。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護治理基礎(chǔ)之上，探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過基礎(chǔ)設施建設和產(chǎn)業(yè)園建設，結(jié)合個舊市城市發(fā)展，以生態(tài)為引領(lǐng)打造片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，項目公司合作參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目的投資和經(jīng)營，加大產(chǎn)業(yè)收益對片區(qū)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，同時避免系統(tǒng)性隱形債務風險。四是導入多元產(chǎn)業(yè)。結(jié)合有色金屬礦區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實際，以特色產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，按照有色金屬采選加工產(chǎn)業(yè)以及未來循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)方向，大力發(fā)展“礦區(qū)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“礦區(qū)+生態(tài)公園”等，形成個舊特色產(chǎn)業(yè)集群。五是建立專項基金。探索建立個舊市生態(tài)環(huán)保與綠色發(fā)展專項基金，擬制定資金管理辦法，通過將項目范圍內(nèi)新增財政收入及專項項目收入進行封閉運作，用于彌補生態(tài)保護和環(huán)境治理項目的資金缺口，在不觸碰土地、礦產(chǎn)資源等現(xiàn)有法律政策紅線的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)項目整體肥瘦搭配、統(tǒng)籌推進、一體化實施。(作者：徐 暢，錢斌天，劉 穎，劉元元)返回搜狐，查看更多

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